慈善组织备案后即可募捐

    “深圳慈善事业促进条例正在送审阶段，条例有很多亮点，也重点回应了社会热点问题。”在这次慈善亊业立法调研座谈会，深圳市民政局有关负责人也向全国人大常委会内司委、民政部政策法规司及省民政厅等领导介绍了《深圳慈善事业促进条例（送审稿）》的进展以及亮点。条例从登记、开放公募、培育扶持、税务优惠等方面制订了百余条突破性的规定。民政部有关领导对深圳慈善条例给予高度肯定，并希望深圳尽快出台先行先试，为国家慈善事业法的制定提供参考。

    跨版撰文 晶报记者 王志明 实习生 黎格慈

    深圳慈善条例有望尽快出台

    深圳慈善事业一直走在全国前列。早在1997年，深圳市人大常委会就通过《深圳经济特区捐赠公益事业管理条例》，开全国慈善立法之先河。2005年，深圳市人大常委会通过《深圳市义工服务条例》，从义工、义工服务、义工服务组织等方面对义工活动进行规范。

    十多年来，深圳的社会结构、慈善政策、慈善环境都发生了巨大变化，上述法律法规已滞后于慈善事业的发展形势。在这一背景下，深圳决定立法调研，深圳市民政局于2012年组织起草了《深圳经济特区慈善事业促进条例（送审稿）》，试图系统全面地制定慈善事业法律制度。

    “条例送审稿”共有12章98条，主要内容包括：慈善组织、慈善资产、慈善募捐、慈善捐赠、慈善服务、慈善信托、信息公开、监督机制和法律责任。

    在今年9月举行的第二届慈展会上，深圳还邀请国内外18位专家参加，对如何进一步完善《深圳经济特区慈善事业促进条例（送审稿）》进行探讨。经过征求国内外专家意见后，“条例送审稿”又进行了完善和补充，目前，“条例送审稿”已与深圳市人大常委会内司委和市法制办初步沟通，正在积极推动通过人大立法程序，加快我市慈善条例立法进度。这部让业界充满期待的条例有望尽快出台。

    “条例送审稿”三大原则

    培育扶持、宽进严管和改革创新，是“条例送审稿”的三大基本原则。

    针对我国慈善事业的现代化水平比较低，现代慈善理念和慈善制度都非常缺乏，我国慈善组织的数量不足，质量不高，经营能力和服务能力普遍较低等方面，“条例送审稿”突出发展慈善事业，并从政策、制度、资金等多方面培育扶持慈善组织和提高全民慈善意识。

    “宽进严管”，是“条例送审稿”中的第二个原则。“条例送审稿”鼓励慈善组织的设立，减少慈善组织的门槛以及投资经营约束。对慈善组织的日常活动和资金状况严格监管，对违法的慈善组织和个人严格问责，“宽进”必须 “严管”，否则必然导致慈善事业的混乱。

    慈善立法、慈善公信力等一直是公共领域的热门话題，但是慈善事业存在的问题一直未解决，主要原因是思想不解放，阻碍慈善事业发展的制度迟迟未改革。深圳作为改革开放的试验田，在慈善立法上有所突破，试图为全国的慈善立法探索一条新路。

    四大概念被重新定义和界定

    “条例送审稿”对慈善事业、慈善组织和慈善捐赠进行了新的界定。

    传统的慈善观念认为，怜悯和发自善心的行为，属道德范畴；慈善活动的范围也比较窄，主要集中在赈灾、济贫等方面。现代慈善观念认为，慈善是以道德为行动基础、以法律为调整手段的组织化和专业化的非营利事业和职业，范围十分广泛。据此，深圳的“条例送审稿”经过多方论证，采纳了国际上普遍使用的“大慈善”立法理念，对慈善事业做出了新的界定，具体包括“对因贫困、疾病、残疾、年老、年幼、失业、灾害及其他不利条件而需要帮助的群体和个人提供济助；捐赠财产和劳务用于促进教育、科学、卫生、体育、文化、环保、动物福利和地区发展等事业；提供专业服务，缓解和解决社会矛盾、社会问题，促进人文关怀、社会和谐健康发展的事业。

    对慈善组织的界定，深圳的“条例送审稿”也有所创新，将依法成立、以开展本条例规定的慈善事业为宗旨和使命的非营利性、民间性社会组织定义为慈善组织。这一界定，使慈善组织在外延上包括了基金会、社会团体、民办非企业单位以及其他新兴的慈善组织形态，在内涵上把慈善组织定位为公益慈善类社会组织。

    “条例送审稿”还对政府角色进行界定，明确政府在促进慈善事业发展中的群己界权，防止出现“缺位”、“越位”和“借位”，一方面明确提出政府应当在购买服务、福彩公益金、资助补贴、表彰奖励、捐赠纪念和土地利用规划等扶持，促进慈善事业的发展。另一方面明确规定，现职国家机关工作人员不得担任慈善组织法定代表人、负责人或实际控制人，政府及其职能部门不得直接接受社会捐赠，不得通过行政指令、行政强制等手段组织和实施慈善募捐活动，不得向任何企业和个人进行摊派。

    捐赠财产的范围在“条例送审稿”中也扩大了。《深圳经济特区捐赠公益事业管理条例》把捐赠财产的范围界定为货币、实物或无形资产，但是随着时代的发展，捐赠财产的形式越来越多样化，因此，“条例送审稿”规定，可以捐赠的财产包括货币、实物、有价证券、股权、知识产权、服务和人力资源等。

    □相关链接

    慈善事业法有望2015年出炉

    中国慈善立法重新启动，全国人大常委会内司委牵头起草

    晶报讯 慈善事业法有望在2015年出炉。11月28日，全国人大内司委、国家民政部在深圳召开慈善亊业立法调研座谈会，邀请深圳市人大常委会内司委、深圳市民政局慈善组织、专家学者、捐赠人、受益人和新闻单位代表给慈善事业立法建言献策，会上透露，我国慈善事业法在中断4年之后继续启动，全国人大常委会内司委将牵头起草，该法有望于于2015年出台实施。

    全国人大常委会内司委、国家民政部慈善亊业立法调研座谈会由民政部政策法规司副司长李健主持，李健首先介绍了我国慈善立法的过程。目前中国有关慈善的法规，主要有《公益事业捐赠法》《红十字会法》，以及《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等行政法规，其余则多为部门规章和政策性文件。然而，《公益事业捐赠法》只调整一般意义上的捐赠法律关系，几项条例也主要是各类民间机构的组织管理法，其余大量规范层级、效力均不高，且相互之间缺乏协调和配套。

    民政部在2005年7月向全国人大常委会正式提出，2006年开始国家慈善立法的项目就被列入了国务院立法计划，2008年又列入了十一届全国人大常委会五年立法计划。2006年年初，民政部专门成立了慈善事业法起草工作组。2009年8月，工作组完成草案法的起草工作，正式上报国务院。

    今年11月份，由全国人大常委会内司委牵头，继续启动慈善事业法起草工作。立法起草工作小组为此到深圳、上海、广州等地展开调研，因为这几个地方慈善事业成效明显，可以为立法提供很好的参考。

    此次调研围绕9个焦点议题：慈善事业的内涵和外延；慈善姐织的范围界定，是否需要专门的认定，以获得统一 的政策文持；公开募捐是否需要经过行政许可；慈善组织资产性质界定和监督管理；慈善组织兴办社会公益事业的扶持和监管；志愿服务是否需要写入慈善事业法；如何建立更为完善有效的慈善事业扶持和奖励机制；如何有效运用金融工具（含公益信托）发展慈善事业；募捐资金的管理、使用和监管。

    来自市民政局、综合开发研究院、深圳大学、市关爱办、深圳市慈善会、深圳恩派公益组织发展中心、深圳自闭症研究会等专家学者、公益人士和媒体代表，纷纷从不同的角度，为国家慈善立法提供了自己的建议和想法。

    □亮点

    只要备案即可募捐

    11大突破回应当前问题

    立法要回应现实问题，这一点在《深圳慈善事业促进条例（送审稿）》的立法中得到明显体现，“条例送审稿”积极回应慈善事业实践对法律的需求，解决慈善事业在发展中的突出问题。

    一、采纳大慈善立法理念，回应目前慈善定义不清

    通过倾听多方专家意见，此次立法在慈善事业的界定上突破了传统的“扶贫济困、恤孤助残”的狭窄定义，根据我国不断变化与发展的社会形势，结合国际社会对现代慈善事业内涵的阐述，把捐赠与劳务用于科教文卫、环境保护、动物福利的事业，以及缓解社会矛盾、解决社会问题为宗旨的非营利性活动，都纳入了慈善事业的领域。“大慈善”概念与香港、新加坡、爱尔兰、加拿大等发达国家与地区对慈善宗旨的界定近似。

    回应：有效解决目前对慈善事业定义不清的问题，在立法理念上与国际接轨，同时也能够更好地引导我国慈善事业的发展方向。

    二、慈善组织服务场所不受登记地址限制，回应慈善组织登记难

    “条例送审稿”提出，未成立的慈善组织可以直接向民政部门登记。同时规定，已成立的社会组织，在年审中经慈善事业主管部 门认定后，可获得慈善组织法人资格。此外，对慈善组织的场所、 法定代表人，涉外社会组织登记管理等方面做了全新的探索，规定慈善组织服务场所不受登记地址的限制，慈善组织法定代表人可以兼任，境外组织和人员依照国家规定，可以在深圳设立慈善组织或分支（代表）机构。

    回应：有效破解慈善组织“登记难”的问題，对设立慈善组织减少了许多限制性规定。

    三、明确政府的解己界权，回应慈善民间属性

    “条例送审稿” 一方面提出政府应该设立多种扶持机制推动慈善事业的发展，另一方面强调政府权力不能对慈善组织的日常运营有太多干预，明确强调现职国家公职人员不得担任慈善组织法定代表人、负责人或者实际控制人，市区人民政府及其职能部门不得直接接收社会捐赠，不得通过行政指令、行政强制等手段组织和实施慈善募捐活动。

    回应：解决了慈善事业民间属性和政府边界问题，使政府在推进慈善事业发展中的角色更加明确，行为更为规范。

    四、允许慈善组织投资经营，回应慈善资产保值增值

    《公益事业捐赠法》第17条规定，公益性社会团体应当严格遵守国家的有关规定，按照合法、安全、有效的原则，积极实现捐赠财产的保值增值。《基金会管理条例》第28条规定，基金会应当按照合法、安全、有效的原则实现基金的保值增值。但是，实践中主管部门对保值增值设置诸多限制，导致慈善组织的成长 和可持续发展面临严重制约。“条例送审稿”对这些限制进行突破， 规定投资实体、债券、股票、基金和公益信托均可作为保值增值的渠道。虽然拓展了投资渠道，但条例要求慈善组织管理者谨慎行事，以“确保资金安全”为前提，不鼓励从事高风险投资活动。同时，要求面向公众募捐的慈善资产的投资方案必须提前15个工作日公示，以激活社会监督的力量。

    回应：解决了慈善资产保值增值难的问题，为慈善组织指明了保值增值的方式和要求。

    五、创立慈善资产托管制度，回应慈善资产社会化监管

    为了有效规范与监督慈善资金的使用，“条例送审稿”引入了金融领域成熟的托管制度，以期依托金融技术的规范和效率特点提高慈善组织的公信力。条例要求慈善组织与具有基金托管资格的商业银行签订托管协议，并在托管银行处开设专门的托管账户，以防慈善资金的运作风险。

    回应：解决了慈善资产的规范使用和社会化监管问趣，借鉴商业公募基金的做法，使用专业金融工具，提升慈善公信力。

    六、明确慈善信托管理机构，回应慈善信托“落地”问题

    在发达国家与地区、慈善信托是慈善行业的重要资金来源。由于法律法规限制，我国至今仍未在实践中设立慈善信托，“条例送审稿”中明确规定“慈善信托的设立和受托人的确定，应当经本条例所确定的慈善事业主管部门批准”，从而扫清了成立慈善信托的制度障碍。同时，提出政府鼓励发展慈善信托，慈善信托与捐赠财产享受同等的税收优惠，这些制度设计如果得以实行，对于推进我国慈善信托发展，增加慈善行业的资金来源有重要意义。

    回应：解决了慈善信托的“落地”问题，明确了《信托法》中有关规定的操作性制度安排。

    七、慈善组织备案即可开展募捐，回应慈善组织“募捐难”

    比较国内地方慈善立法可以发现，宁夏对募捐限制最为严格，除红十字会、公募基金会和慈善会外，其他组织和个人一律不得募捐；江苏和湖南规定，公益性社会团体和非营利事业单位，经行政许可可以募捐；宁波规定，公益性社会团体和非营利事业单位经备案可以募捐；广州规定，公益性社会团体、非营利事业单位和民办非企业单位经行政许可可以募捐。“条例送审稿”设立了募捐资格认定和活动备案制度，获得慈善组织法人资格的社会组织，在备案之后均可开展募捐活动。与上述地方相比，“条例送审稿”对募捐的规定是最为宽松。

    回应：解决了慈善组织“募捐难”的问题，通过引导慈善组织间的有序竞争，逬一步激发慈善事业的活力。

    八、明确慈善捐赠减免税，打破大宗捐赠障碍

    目前国内大宗慈善捐赠面临一些普遍性问题，例如捐赠股权、不动产等，存在高额的物权转移过程的税费，这是慈善事业发展过程中出现的新生事物，以前的相关法律法规并为考虑到这种情况，所以只能按照普通的物权转让征收税费，忽略了慈善捐赠的基本事实。“条例送审稿”提出，捐赠人向慈善组织捐赠实物、 有价证券、股权或知识产权应免征物权转移过程的相关税费。同时，还对《国务院关于收入分配改革若干意见》中提出的“允许慈善捐赠税前扣除结转”进行明确，提出捐赠数额超出当年税前扣除比例的，可以结转到下一年度予以扣除，但结转期限不超过四个纳税年度。本条例还提出“慈善组织保值增值收入”列入免税收入的规定。

    回应：解决“捐赠股权和不动产”、“税前扣除年度结转” “保值增值列入免税收入”等3个慈善事业税费的重要瓶颈。

    九、建全市慈善信息网络平台，解决信息公开与监督

    “条例送审稿”把“信息公开”单独列为一章，凸显慈善透明和监管的重要性。“条例送审稿”把互联网技术引入到慈善事业中来，提出了“慈善信息云服务系统”概念，力图建设全市统一的慈善信息网络平台。这一平台的基础功能是信息发布，包括慈善组织的基础信息、募捐方案、慈善资产增值保值方案、 财务报表以及主要开展的活动，均需要在这一平台发布，以便广大市民、媒体和其他机构査阅、监督和选择。同时，这一平台也将融合慈善组织评估与等级划分、行业信息整合与分析、捐赠、 投诉与反馈等诸多功能。

    回应：解决了慈善事业信息公开和监督的平台问题，通过集约化管理模式，建立有效的信息公开与社会监督机制。

    十、完善管理监督制度，解决“过程监管”缺失

    “条例送审稿”把“管理监督”单独列为一章，在国内地方慈善立法中绝无仅有。管理和监督的内容包括政府监管、行业自 律和社会监督，形成对慈善组织的立体监管体系。

    回应：解决了缺乏“过程监管”的问题，改变传统的“入门监管”弊病，实现全方位监管。

    十一、制定严格的法律责任，解决严管问题

    与国内其他地方慈善立法相比，“条例送审稿”对法律责任规定比较细致，对违法行为的处罚力度也较大。这也是“宽逬严管”的体现。

    回应：解决了 “严管”的问题，在慈善门槛降低的同时，对违反规则的人和组织给予严惩。

编辑:李桂瑜