看不见的地下乱象 看得见的管理缺失

刘丽华 深圳特区报记者

安邦强 市政协委员 市政协人口环境资源委员会专职副主任

唐圣钧 《深圳市地下管线管理办法》编制组负责人

李洲 深圳地铁11号线碧海区间项目经理、盾构作业专家

刘保国 深圳市政设计研究院测绘专业总工程师

杨勤 市人大代表

　　■ 深圳特区报记者 曹崧 刘启达 实习生 左蓓蓓

　　本期话题

　　近日，本报陆续推出了关注“深圳地下空间”系列调查报道，将深圳这座漂亮城市的混乱不堪的地下情况全面呈现给市民，引发强烈关注和各方热议。

　　深圳各种地下管线的长度足以绕赤道两圈半，然而，除了一小部分新近铺设管线外，绝大部分地下管线都挤在地下狭小的空间内，很多是“一团乱麻”的状态。地下管线信息的不准确，导致施工单位经常“摸瞎”，挖断地下电缆、水管、煤气管道等事故频发，甚至引发地陷，不仅给市民生活带来极大不便，而且因事故每年造成损失高达数亿元。

　　看不见的地下乱象，正是由于看得见的地上管理缺失所致。针对这一乱象，深圳市准备出台一部法律——《深圳市地下管线管理办法》，但是从2011年至今一直在征求意见中，多方利益在博弈，有人不愿意，法律是不是就得一直“待嫁闺中”？市民的生命安全、城市的可持续发展跟各方如何博弈，这些都是市民关注的热点。

　　管理缺位是最大问题，要立法落实

　　刘丽华：我们这个话题星期二晚上挂上去，两天已经有近18000的点击率，很多市民都说想不到、触目惊心等等，杨代表你怎么看？

　　杨勤：当处于一个粗放型城市发展雏形的时候这些都不是问题，但系统建设的时候这些问题就出来了。真正的建设是二八开，20%在上面，80%在地下，我们刚好倒置了。这些年我们对地下权基本上放弃了，谈不上什么监管。只要你有能力想怎么挖就怎么挖，想怎么布置就怎么布置，最后自己都说不清楚。

　　安邦强：政协人口资源环境委员会在2008年就开始了地下管网的专题调研，我们委员会组织部分委员到上海、宁波实地考察过，也查阅了国内资料和深圳的情况，当时我们觉得问题很严重。提出了6点建议，第一条就提出立法，但5年过去了，有关方面没有给我们一个正式的答复，还在讨论当中。

　　刘丽华：我注意到您说话用了“有关方面”，现在特别爱用这个词，老百姓摸不清方向，到底是哪个部门。唐先生是规土委下面的技术服务单位，我们想问您一个问题，现在深圳的地下管线是不是你们管？

　　唐圣钧：是这样的，按照最新的《深圳市地下管线管理办法》，规土委仅仅负有规划管理职责，后面的实施和管理由专业部门负责，比如说水管由水务局负责，电缆由电力部门负责。

　　刘丽华：谁能够把职能部门整合到一块呢？

　　唐圣钧：目前没有。

　　刘保国：我感觉这么多年深圳是龙多不治水，一条路谁都可以挖，谁都可以用，说是资源共享但谁先占了就是谁的，监督、处罚都是缺位的。

　　刘丽华：网友说这是哪个部门管，管成这样，为何不问责？

　　杨勤：目前大家所说的是管线，一般性的水气管线是一种；还有一种是通讯管线，这么多年以来深圳一直没有一个统一的部门管理。一是要有一个统筹部门，统筹部门就设在规土委，二是要有过程执法部门，三是要有监督问责部门，目前这三个都是缺的，似有非有。

　　李洲：深圳需要做的是立法，然后有落实和执行部门。

　　管线信息不准 设计施工脱节

　　刘丽华：我在节目开始之前就跟地铁公司的李先生说，最近接到很多电话，说地铁常见野蛮施工，媒体把这个事情报道出来以后发现你们也是瞎子摸象在做。你们在地下碰到的最头疼的问题是什么？

　　李洲：我们现在碰到最困扰的问题是地下管线信息不清。规划这边说只管规划设计，但最后实施的情况如何，最后竣工验收的情况如何不清楚，设计和施工都是脱节的。我们施工时按照第三方提供的管线图开挖，但很多时候谁都不知道这里可能还有一根地下管线。

　　刘丽华：一铲子挖下去是你赔？

　　李洲：一铲子挖烂了，如果是电力局的高压电缆，造成事故由施工单位承担。

　　刘丽华：图纸谁提供？

　　李洲：设计方提供。

　　刘丽华：如果图纸与事实不符设计方需不需要承担责任？

　　杨勤：不需要。这个问题不光是深圳，全国目前都普遍存在。大规模建设全国都是这样的，我们家底有多少都不清楚。

　　刘丽华：对于查询地下管线资料需要有偿的付费，很多市民在关注，觉得很不合理，因为提供信息要有准确性和权威性，现在提供的仅是一个参考信息，根本不具准确性，那收费的依据又在哪里呢？但规土委下面的信息中心标了仅供参考还要收钱，网友认为非常不合理。唐先生您本人知道吗？

　　唐圣钧：这个我不太了解。

　　杨勤：我们现在所暴露出来的问题，哪些地方挖出水，哪些地方挖断了，这些问题都来自于坐标不准确，不是野蛮施工，原来知道这个地方有一条管线，但偏差了3米。

　　李洲：上次有一个工地挖到电缆，10Kv的电缆就在混凝土里面，按照施工规范是埋在土里面，上面盖30厘米厚的沙，但直接埋在混凝土里面肯定会破坏了。

　　刘丽华：刘先生您是搞设计的，我们也想听听您的意见。您在深圳碰到过这样的问题吗？

　　刘保国：我们也碰到过这样的状况，我们的资料除了靠竣工那一块，还要向水务、电力、电信、煤气等各部门索取资料，但拿到的就是设计图纸，而不是最终的竣工图纸，很不完善，也很不准确。我们还要去规土部门索取一些普查资料，是探测资料，这也是基础资料，虽然这个资料比较全但不敢用，可能位置偏移、仪器偏差，从专业角度来说是必然的。怎么办？把资料拿回来以后再做一遍管线，做1公里路，我们再做一遍，带上专业人员和仪器。

　　刘丽华：这样做是不是导致很多设计院做重复工作？

　　刘保国：是这样的，我必须要做，我提供给设计人员的时候也不敢拍胸脯说百分之百。这要在竣工测量上下功夫，由专门的人和部门验收，预算里有这部分费用，但没有人监督，他们可能在施工图上怎么改一改就完了。

　　杨勤：多年以来管理的混乱导致重复建设、重复勘探，这样社会成本和经济建设成本都提高了，表面上建设的速度很快，越往后建城市背的包袱越大。

　　唐圣钧：我可以提供一个信息，深圳燃气管线，中压和次高压的管线，管位、管径都非常准确，原因在于相关部门的重视，燃气管线一旦发生事故是大型的安全事故，造成人员伤亡。但一些水管如果损坏以后造成的危害比较小，以往对这种问题是忽视的。

　　回到管线信息，我们市政院目前信息不准确的原因何在？使用者和管理者脱位的问题。以前我们每条道路什么路线，管径、坐标在每个规划里面都有。但这里面有两个缺位，一是规划验收缺位，我可以提供非官方数据，深圳市政工程有70%以上缺规划验收，明着看规划工程是强力工程，但大部分没有验收。《深圳市地下管线管理办法》对这件事情明确要求，竣工验收之前加上规划验收的环节。

　　成立专门机构，让专业人士来管

　　刘丽华：呼吁规章出台的同时，也有网友建议，能不能向昆明学习，先让政府拿出一笔钱，来一个普查，摸清家底，知道深圳地下是什么情况。

　　唐圣钧：普查一直在做，全市目前的管线是8万公里左右，规土委探测的数据有6万公里了，这是原特区内，有1万公里在宝安，5000公里在龙岗。

　　刘保国：我们用的设备、仪器等技术手段不可能提供准确的结果，是一个动态的东西，规土委每年都有在更新和修补内容，每年都在做，数据库也在逐渐地更新，这只是对面上的工作普查一下，掌握有多少家底。

　　刘丽华：问题已经有了，法律还在征求意见中，是不是先成立一个机构？

　　杨勤：制度设计和法律设计应该并行，而且法律出台和政府事权的理清这两个是相辅相成的。这需要市政府高层充分重视，把这件事当成历史重任高度重视。

　　李洲：地下管网分两部分，有时候看美国大片，地下管网多大，中国应该做综合管沟、管洞，3-4米或者5-6米，在主干道形成一个地下管网。这是设计规划的建设，从管理上应该有一个综合管理部门，现在立法是基础，法律还要有部门落实。像北京历史长，对地下管线的管理难度比深圳大，老的管线有些替换了，有些图纸资料缺失得更多，但北京的管理不一样，跨部门有一个像深圳市轨道办这样的部门叫重大办，但级别很高，对各委办局都有协调功能，涉及到施工建设中的管线改移和方案变更，协调资源，由规划出方案，施工单位按照设计方案来做。

　　安邦强：政协人口资源环境委员会在2009年就搞了一个大课题，关于资源环境承载力。我们在课题里曾经提出过要成立一个机构，这个机构是什么呢？这个机构要管理数据库，所谓的数据库包括地上、地下的，所有的数据是一个动态的，每年都要更新的。光明新区的共同沟我参加过，专门有一个机构来管理共同沟，光明新区的机构不是公务员编制，是一个企业在运作，但是是服务中心性质的，是一种类似于事业单位，或者财政有一定倾斜、补贴的。

　　刘丽华：你们提出了建议没有落实是什么原因呢？

　　安邦强：政府每年的负荷量很大，可能他们认为这个还为时尚早。

　　唐圣钧：日本是承包给企业来做，每年收取一定的管理费用。

　　安邦强：必须有机构和人，有机构和人之后才有人落实，根据办法来进行执法，或者参与管理。深圳自己要考虑一下这么大体量的城市，国际化程度比较高了，我们的定位应该高一点，要有点品质，要成立机构，要有专门的人员、专业人士，管理办法出来以后推动。

　　刘丽华：当务之急是把机构选出来？

　　安邦强：是的，光明新区共同沟建成的同时已经有机构了。

　　杨勤：光明新区的探索实践经验很值得推广，以后有些东西可以先行，城市旧改的时候可以以法制的手段强行推共同沟，通过法制化的轨道一步步往前推，如果现在没做，等城市旧改一遍完了以后还是没有共同沟。

　　唐圣钧：我的认识最后归结于，档案管理机构和使用档案的服务机构没有统一，造成管这个事的不对质量负责，我要用的东西又不在我这里。责任权利是扭曲的，如果能理顺，将来我用这个东西，也管这个东西，这个东西不对我会想办法弄正确。就像杨代表所说的，如果体制理顺了自然而然会一步步走。

　　我也想补充一件事，大家对这个事情不要过于希望一日之内解决，为何我提出这个观点呢？大家比较了解巴黎地下大排水管沟，里面也发挥共同沟的作用，共同沟巴黎花了40年时间建起来了，如果是5年之内建成，对巴黎来说一定是大家都无法承担的大工程，我们要往这个方向做，才能从根源上解决问题。

　　论坛传真

　　造成地下管线乱象的原因在哪，如何真正解决地下管线乱象带来的问题？参加讨论的嘉宾和网友认为，管理缺位是最大问题，要尽快出台地下管线立法，成立专门机构协调各部门予以统一管理，采取打造信息共享平台、规划建设共同沟等措施，有效解决深圳地下管线存在的各种问题。

　　现场关注

　　《管理办法》今年会出台

　　刘丽华：我们想各位都在现场，谈谈怎么办？网友说法律出台，即使征求意见完还有三读三审，法律出台以后怎么办？

　　唐圣钧：目前我们在做的《深圳市地下管线管理办法》并不是一部法律，只是一部规章，如果是立法应该是《深圳市地下管线管理条例》，法律层面不够。目前征求意见的工作并不在人大环节停留，据我了解在有关部门。

　　杨勤：说穿了就是政府的事权没有理清，利益在博弈。

　　刘丽华：唐先生您是起草人，政府规章出来会不会有行政主管部门？流程会不会清晰？让李洲先生不要像现在这样，使市民安全系数提高一些。

　　唐圣钧：地铁施工单位的感受我很有体会，我2009年开始做这个工作，工作以后发现很奇特，整个深圳市对地下管线的审批很混乱，我要检索资料、报批、办手续，究竟是什么样的办事流程，完全不知道，是我们在做《深圳市地下管线管理办法》时才逐渐梳理清楚了。

　　刘丽华：网友把《深圳市地下管线管理办法》当成法律了，即使不是法律也是武器，有没有时间表？

　　唐圣钧：已经作为2013年立法计划的督办项目，所以今年一定会出来。

　　杨勤：立法中要注意一个问题，要跟刑法结合起来，有些严重的要能够入刑，经济处罚要跟得上。首先第一条，我们现在综合管理部门要清晰，监督执法部门要明确，后续的监督部门要跟上。这三个部门在立法中要明晰。

　　唐圣钧：有明晰，我个人感觉还不够，因为目前受限于管理办法这个名称，作为政府规章处罚力度最多是10万人民币，如果像我们这样追究一个单位的职责，处罚10万或8万根本无法伤筋动骨，起不到处罚的作用。事实上据我了解的情况，为什么部门征求意见停留时间这么长，核心原因就在这里。

　　刘丽华：办法出台前部门问责能不能授权给哪个部门？把事情先做起来？

　　刘保国：前期应该有一些部门规章和制度，这些制度执行起来也不错。比如说管线应该有一些规范，路的左侧、右侧，或者是南侧还是北侧应该走电信管，但现在都没有做。

　　杨勤：首先是规章；二是理清政府的事权关系；三是总结经验，尽快上升到法规。在法规中应该体现一是要追责，二是要进行赔偿损失，谁来赔偿？三是要进行惩罚性的处罚，四是有重大伤亡事故的要和刑法结合起来。这几个东西都要在立法中得到充分体现，人们对法才有敬畏之心，对事情才能忠实负责。就像酒驾、醉驾一样，才入刑半年大家都觉得很重了，说明一点，用得非常成功的经验没有很好地借鉴。

　　网友帖摘

　　管线的问题不禁让人想起了深圳人特别愿意挂在嘴边的“深圳质量”说法，不知道市规土委知不知道“深圳质量”这个说法？不要说“深圳质量”了，你们连“深圳数量”都木有。

　　——网友682

　　城市建设，百年布局，科学严谨规划，是社会管理重要内容，不能过度追求高效和政绩，目前的城市规划，完全按长官意志，只求短期效果，是极不负责任的行为，这些问题将会在今后数十年显现出来，周而复始地维护改造，只能使城市建设成本居高不下，后患无穷。

　　——网友deamuvyzdyz

　　施工单位花钱买来的“仅供参考”的地下管网图纸，出了事不能由施工单位买单，应该由规划国土委收费单位买单。看他还敢不敢卖“仅供参考”的乌龙信息给施工单位了。

　　——网友845

　　深圳早就应该学习先进国家经验，在每条正规公路下建地下通道，把给排水、所有管道都放在里面。

　　——网友txdrt

　　本版摄影：

编辑:梁硕芳