南海VS深圳 探索基层服务延伸

在党中央提出加强社会建设的大背景下，完善基层建设，实现公共服务专业化、均等化已经成为各级政府在社会管理创新的重要抓手。历来担任改革急先锋角色的南海已经迈开了自己的步伐。日前，南海组织了30多人的专题培训班赴顺德、深圳考察学习，交流社会管理创新经验。

与南海在基层设立社区服务中心，全面统筹社区服务功能，推动城乡统筹公共服务均等化所不同的是，深圳南山区招商街道花果山社区以购买服务的方式，将大部分原由居委会承担的业务以打包形式交予社会组织负责，开启了另一种政府职能转移、延伸基层服务的尝试。

究竟政府管理和服务以何种方式延伸和完善，才能实现最大效果？花果山社区的实践对南海有何借鉴意义？本报试图以花果山社区的实践为参照，探寻南海的社会管理的可能路径。

社会组织承接居委会职能

谈到花果山社区的实践，深圳南山区招商街道相关负责人不断强调的一句话是：这一切都是摸索前行，未有先例来借鉴。

从2008年起，花果山社区就尝试引入深圳市妇联南山区阳光家庭综合服务中心。2011年，阳光家庭服务中心以总计190万元，用政府购买服务的形式，将原有机构正式升级为社区服务中心，为社区居民提供心理咨询、养老扶助、个案服务等10多项专业化服务。

“原来社区管理和服务全部由居委会和社区工作站的一套人马负责。”阳光家庭花果山社区服务中心副主任黄晓玲介绍说，购买服务之后，现在社区内的计生、出租屋管理、安全生产、城市文明小区、维稳、司法调解、社区网站建设、计生宣教、公共文化、关心下一代，甚至购买社保医保等工作全部由社工机构性质的社区服务中心承接。

据了解，目前居委会仅保留社区自治、民政、低保、残联等工作，“居委会的主要任务是监督社区服务中心的运作。”黄晓玲说。

这一做法的背后，是深圳以一种新的方式，探寻基层服务的专业化和高效化。招商街道党工委书记黄立新曾提出，通过服务代替管理，淡化管理强调服务。“既然社工机构已经获得认可，具备了承接的条件，为何不干脆让他们用更专业的服务手段承接居委会的工作？”

“如此一来，原本居委会与政府的上下级的关系，变成了社会组织与政府的合同关系，最大的变化是服务的专业化和工作效率的大幅提升。”华中师范大学社会学教授向德平说。

而与之不同的是，南海选择了通过“村改居”推进政经分离，将农村社区转变为城市社区，村(居)委会主任则不能兼任经联社社长，进而合并小的村居，形成适当规模的村居，而后建立社区服务中心，将政府的公共服务延伸基层，推进城乡公共服务的均等化，以此减少政府的投入。

“通过这种方式，帮助基层党组织和自治组织从繁杂的经济事务中脱离出来，回归至社会管理和公共服务的本质，而集体经济组织，则由专人来打理。”南海区城乡统筹部负责人说。

在政经分离后，在辖下224个村，南海按照“一村一社区”方式，建立起社区服务中心、社区活动中心和社区综治中心这“三大中心”，以及社工工作站、社区警务室、图书室、星光老人之家等设施，初步形成“区—镇街—村”三位一体的行政服务体系，实现了办事、看病、矛盾化解不出村。

两种基层服务延伸的探索

事实上，深圳南山区与南海的两种尝试，也不是完全没有共同点。向德平表示，两地的尝试，最大的共同点就是目标下沉，强调基层服务。

在业内人士看来，深圳之所以能够在社会组织承接政府职能领域先行一步，与政府的大力投入，以及社工组织能力建设相对成熟密不可分。

与南海尚存大量农村社区不同的是，深圳的城市化水平已经达到相当程度，政府工作中心已经从经济建设全面向社会建设过渡，因此如何完善社区服务自然成为重中之重。

与此同时，深圳市早在很多年前就通过与香港的联系，开始了大力培育和发展社会组织。据媒体报道，截至9月底，深圳市登记社会组织5353家，社会组织从业人员共计约10万人。仅招商街道就云集了20多个社会组织。

而南海选择从切分基层格局，通过自治组织和经济组织的分离，再实现公共服务延伸的路径，是由南海的实际情况决定的。

“因为南海农村集体经济占经济总量过半数，庞大集体资产背后的经济组织、党组织和自治组织捆绑一起，根本无暇顾及基层服务。如此一来，推行政经分离自然是前提之举。”南海区城乡统筹部负责人说，自治组织不再深陷经济升值、分红事宜，才可能全心投入社会管理和公共服务。与此同时，南海的社会组织发育程度以及能力建设也让政府职能向社会组织转移的步伐有所束缚。

按照主政者的设计路线，南海在政经分离后，再通过合并村居改革，设立村级行政服务站，将公共服务延伸至村居。通过梳理农村管理架构，再培育和发展NGO组织，实现政府职能向社会组织转移，进而为市民提供多元的社会服务，实现社会建设的目标。

南海已开始这种尝试，不仅在8个镇街全面设立社工委，还成立镇街社工工作中心、社工工作站，大社区理事会、出租屋主联合会等机构。

区委副书记、区社工委主任孔海文表示，南海社会工作的目标，是建立“以社区党组织为核心、社区自治组织为主体、社区服务中心为载体、社区经济组织为支撑、社区群团组织为纽带、社会其它组织为伙伴、社区公民广泛参与”的基层管理模式。

目前，南海正在研制政府购买社会服务目录的基础，设立政府购买服务资金和社会建设创新专项奖励基金。桂城、大沥、罗村均已开启政府购买服务的大规模尝试。

业内人士表示，深圳、南海的两种不同基层服务延伸方式的探索，均是从本地实际情况出发，究竟哪一种更符合现实要求，需要时间来检验。

事实上，尽管条件成熟，如此大手笔的改革，花果山社区依旧也引来不少不同的声音：综治维稳，安全生产等有些项目社工机构能否承接？如何进行监管？在学习考察的南海学员中，同样的质疑声也存在。

社会组织经常在政府机构“不愿转”和自身“无能接”之间纠结，尤其这种纠结的背后使原有服务供给格局、既得利益格局被不断打破，这就使得社会组织在开展工作时会遭遇阻挠。

花果山社区居委会原本有17位专职的协管人员，加上此前进驻的10位社工，一共27人，目前服务中心仅剩下19人，也就是说有8人转移。“这是一次破除利益格局的行为，遇到的阻力自然最大。”黄晓玲说。除了人员安排之外，监管也是一个难点，再加上居委会和社会组织的分工难题，招商街道负责人坦言，探索困难重重。

不过在向德平看来，如果想给政府松绑，就必须培育社会组织，转移政府职能，这是未来的方向，现在深圳只是做了一个前期的小型探索，“现代社会管理体制建设就包含着两个基本目标，即一方面要不断提高政府的社会管理能力和成效；另一方面要加快社会的自我发育，增强社会自我管理的能力。”

所谓提高政府管理能力与成效，应该把重点放在社会资源的分配，建立公平机制，这是社会管理的本质。“因此，政府需要给社会提供更多的社会服务，这是社会管理最重要的方式。”

按照向德平的理解，无论是南海、还是深圳、抑或是实施政社分离改革的顺德，促进社会发育，社会组织与政府达成了相对信任的关系，从而实现政府职能转移都是未来的方向。“因为社会组织是市场化的组织，能够提供比政府更好的品质服务。”向德平说，成立社会组织与社会组织承接职能之间的跨度很大，政府需要拿出精力来，除了孵化之外，还需要对社会组织的成长提供一定的支持空间，对能力建设进行培训，督导，评估，让社会组织尽快成长，满足政府需要和群众需要。