清华大学报告：探索有中国特色的社会救助新模式

2008-11-10  来源：深圳特区报  【字号：大 中 小】

清华大学课题组就深圳连续三届关爱行动撰写长篇调研报告

编者按

2006年3月，受深圳市精神文明建设委员会办公室委托，清华大学课题组深入了解深圳市关爱行动的开展情况和整体公益事业状况，归纳经验，进行理论总结，探索长效机制。课题组撰写出近4万字的研究报告。现将报告的部分内容摘编如下，以飨读者。

行动效果卓著

三年来，关爱行动的规模和社会影响越来越大，市民反响日益强烈，问卷调查表明，市民认为关爱行动效果“很好”和“比较好”的达73.8％，认为会持续下去的达83％。

三届关爱行动影响越来越大

从上世纪80年代至本世纪，深圳20多年的发展史可以说就是我国改革开放的一段浓缩史。深圳市委、市政府不仅在经济建设方面保持着锐意创新的传统，在政治、社会和文化方面的变革也走在全国前列。2003年开启，此后在全国引起广泛影响的“关爱行动”，又一次向国人展示了深圳人勇于探索、敢为人先的形象。

2003年底，为贯彻胡锦涛总书记提出的“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的要求，深圳市委市政府从“让工作更加以人为本，为群众做实事做好事”的思路出发，开始在春节前后举办以“用爱拥抱每一天、用心感动每个人”为主题的“深圳关爱行动”。首届“关爱行动”于2003年12月18日启动，2004年2月18日成功落幕。次年的第二届关爱行动在规模、质量上都更上一层楼。

2005年12月26日，第三届深圳关爱行动正式启动。新一届的关爱行动不断走向成熟和完善。在活动征集方面，关爱行动组委会首次采取了在新闻媒体、网站上发布公告，面向社会和市民公开征集活动项目的方式，集中了民智，扩大了影响；在活动的设计方面，更加突出互动性、参与性和体验性，调动了广大市民参与的积极性；而在活动的主体方面，则更加注重吸收各类协会、慈善组织、群众团体等社会力量的参与，突出了行动的公益性，增加了行动的实效性。在为期4个月的集中活动时间内，累计有上千万人次参加了第三届关爱行动，各单位及社会团体实际开展的关爱活动超过1500项，设在深圳的各大爱心账户先后收到各类捐款达1.14亿元。

关爱行动以扶弱帮困、权益保障、解决群众密切关注的生产生活问题为核心，以提高外来劳务工、农村城市化居民和青少年素质为重点，契合社会的需要，深受广大市民的欢迎。前两届活动的承办单位是市委宣传部、市文明办、深圳报业集团、深圳广电集团，第三届深圳关爱行动特别增加了六区和团市委，协办单位包括政府各部门、各企事业单位、各类公益组织等，多达50多家，推出主题活动420项，另外从社会征集活动项目35项。

社会意义深远

从关爱行动产生的直接效果看，是转型时期社会救助的创新模式，推动了公益事业的发展。

关爱行动的一大独特之处就在于沿用了政府整合资源的能力，在政府主导的前提下充分调动了社会资源和社会力量，在一定程度上实现了社会福利的社会化，走出了政府单独办福利的窠臼，朝政府和社会力量联合办福利的方向发展。这一效果的实现来源于深圳市委市政府独创性地采取了政府部门加企事业单位以及社会组织的官方与民间相结合的社会公益运行模式。从而保障了救助对象、整合了救助资源、协调了救助主体，实现了社会救助所具备的体现社会公正、缓解社会矛盾的功能。

此外，值得一提的是媒体的参与使得关爱行动透明化和公开化。关爱行动把办公室设在报业集团，加之所有活动都会有广泛的报道，使关爱行动的一切活动都受到社会监督，减少了许多不必要的猜忌。

政府、媒体、企事业单位和公益组织不仅是公益活动的参与者，自身也从参与的过程中受益良多。

政府职能深化体现执政为民

首先，关爱行动促进政府改善工作职能，向深度和广度方向发展，体现了深圳市委市政府“执政为民”，建设公共服务型政府的施政理念。

自第一届始，关爱行动就一直以外来工、残疾、病患、下岗失业者等弱势群体和困难群众为关爱重点，努力做好对他们的社会救助和帮扶工作。这与政府机构中民政、劳动和社会保障等部门所履行的社会救助和社会保障工作是相一致的。然而通过关爱办的协调和推动，通过媒体报道所建立的表彰和促进竞争机制，以及通过亲身参与关爱行动，意识到在急剧变迁的社会背景下自身工作的不足，政府部门开始更加主动地扩展自身原有的工作职能，创造出长效性、制度化的救助和保障机制，将保障和救助职能向纵深方向拓展。例如深圳市卫生局及市劳动和社会保障局面对劳务工“就医难，看病贵”的问题，在全国率先建立了劳务工医疗保险制度，按照“低缴费、广覆盖、保基本”的原则开始试点工作，劳务工个人每月交4元，用人单位每月交8元，既保门诊，又保住院，在一定程度上解决了劳务工的医疗问题，深受劳务工和用人单位的欢迎。

其次，关爱行动还改变了以往政府和单位大包大揽社会福利事业的“强国家、弱社会”格局，通过发动社会力量和整合社会资源，在社会福利领域营造了“强政府、强社会”的局面。

在社会科学理论中，社会资源的配置存在着三次分配：初次分配追求效率，通过市场来实现；二次分配追求公平，通过政府建立全面、系统、适度、公平和有效的社会保障体系来实现；三次分配讲求社会责任，通过公民在习惯与道德的影响下，自愿将自己的一部分财富捐献给社会，帮助穷人改善生活、教育和医疗条件而实现。关爱行动的功能之一即在于改变了政府包办社会福利事业的传统，广泛地调动了社会各界的力量——包括企业、各类协会、慈善组织、群众团体和个人，通过捐款捐物和志愿服务等形式，积聚社会资源，解决了弱势群体的许多实际问题。从而形成了政府承担社会救助和社会保障职能、社会承担部分慈善与公益事业的“强政府、强社会”局面。

媒体多重角色超越传统定位

首先，媒体在关爱行动中体现出责任媒体的形象，为自身赢得了荣誉。中国媒体在改革过程中出现了产业化转型，即朝着不断正视媒介的产业属性和产业规律、发展媒介的产业运作的方向发展。“在传播者、受众与信息环境三者的变化与互动中，面对日益加剧的竞争，新闻业如何自我定位，无疑是一个难题。深圳报业集团牺牲部分商业利益支持关爱行动，显示出媒体产业的责任性，即媒体是一种责任的载体。这个责任，既面对政府，也面向社会各个阶层，对这种责任的自觉，也是新闻业在转型期间对自我定位的摸索。

在关爱行动中，媒体具备了倡议者、策划者、行动者、参与者不同的角色，超越了中国媒体传统上传播者中心的定位，也不单以市场接受者为中心来加以诠释，而是既扮演承担一定使命的社会组织或政治宣传机构的角色，又积极提高来自民间的认同。媒体在关爱行动中是兼顾宣传政策和表达社会心声的角色，最大的目的是要说服读者，媒体不只是处理新闻的平面工作，而是一种参与政府、社会发展的责任事业单位。媒体在扶助弱势群体的同时，也为自身赢得了美誉度。

另外，媒体在关爱行动中对弱势群体的认识深刻程度也在不断加深。深圳媒体在深入了解关爱活动全过程中发现，很多劳务工也是兼职的义工，不少评选出来的“爱心人物”本身也是贫困者，但是这并不妨碍他们为社会贡献自己的爱心，进而媒体将此提升到倡导全社会广泛参与的“关爱”理念。

企业承担责任树立良好形象

关爱行动为企业履行社会责任提供了契机，督促企业履行自己的社会责任。企业做好关爱行动，就能在社会舆论中树立良好的企业形象，为自身的生存和发展创造良好的社会环境。深圳市民对于每年评选出来的“最具爱心企业”给予高度的肯定，认为企业不仅赚钱盈利，同时还回报了社会。

其次，关爱行动有助于企业塑造具有关爱特质的企业文化。

企业文化是企业的灵魂，也是企业创立自己品牌的根本所在，决定了企业的发展方向和趋势。企业在参与关爱行动的过程中，将互助互爱、扶弱帮困的宗旨传递给员工，有助于企业内部关爱氛围的形成，对于塑造具有关爱特质的企业文化有很大的推动作用。一般具有爱心的企业，企业总裁或是负责人本人就是非常具有爱心的企业家。例如彭年酒店在总裁余彭年的言传身教下，员工也受到感染，积极投身关爱行动。彭年酒店提出“关注公益是我们酒店的品牌”，高度概括了具有关爱特质的企业文化。

企业通过举办形式多样的关爱活动，采取有针对性的措施，切实解决员工面临的生产生活问题，让员工感受到企业的关爱以及对自己的重视和肯定，员工将以饱满的工作热情投入工作。

营造更好氛围壮大公益组织

关爱行动为公益组织活动的开展创造了更好的社会环境，有利于公益组织的发展壮大。公益组织的日常工作就是关爱，也正是在这一点上，公益组织与关爱行动找到了开展慈善公益活动的结合点。关爱行动营造了公益光荣的社会氛围，使得这些组织可以更好地通过日常的具体活动感召社会公众，通过道德教化和示范效应使社会公众自觉地投入社会公益活动中，其优势在于自愿性、持续性和灵活性。可以说，最初由政府倡导开展的关爱行动与社会公益组织的常规活动相得益彰，达到了优势互补、相互促进的效果。

构建和谐社会理念付诸实践

关爱行动是“构建和谐社会”理念的具体实践。

1、体现了社会公正，是社会群体合理需求的表达途径、社会矛盾的解压阀和缓冲器。

现代公益事业，通过社会财富的第三次分配，来促进基本社会服务的改善，以满足贫困人口和社会弱势群体的迫切需要，进而缩小贫富差距，缓和社会矛盾，实现全面小康。关爱行动在行动的过程中，就社会救助而言，保障了救助对象、整合了救助资源、协调了救助主体，体现了社会公正、缓解了社会矛盾。特别是前文提到的媒体的关注弱势群体、传递关爱供需信息、监督公益事业的运作方面的功能，对于利益表达和沟通分歧、缓和矛盾起了重要作用。

2、从社会层面来看，关爱行动营造了社会参与的氛围、培养了公益意识、产生了人人可以关爱的理念；同时它也是市民参与社会生活的途径，可以催发参与热情和意识，形成对深圳的心理认同，进而带动公民意识的形成。

社会公益是公民社会参与的重要组成部分。关爱行动以各种活动为载体，动员社会力量进行参与。在参加活动的过程中，市民增加了对深圳社会和其他人群的了解，从而对于积极地理解社会问题和社会政策、发现问题、参与建设起到一定作用。

3、成为人们沟通的桥梁和情感联系的纽带，改善了人际关系，平衡了社会心理，营造了友善、和谐的社会氛围。

深圳是一个以外来移民为主的城市，很多流动人员对社会生活和文化生活的态度相对淡漠，对深圳的社会性认同即“我们感”比较弱。关爱行动以扶危帮困，关注弱势群体，解决群众密切关注的生产生活问题为核心，却不仅仅只限于此。在物质支持和志愿服务之外，关爱行动的各个行动主体通过举办和参加各种文娱体育活动，改善了人际之间的关系，营造了友善、和谐的社会氛围。从受助者来看，具体困难得到了解决，对社会的信任和感激增加，往往会产生主动帮助别人的愿望和行动。

关爱行动以“关爱”这个普世价值来整合不同的社会阶层，对于当代中国有特别重要的意义。媒体可以每年公布“富豪榜”，也可以评选“爱心人物”、“爱心社区”、“爱心企业”，所造成的是不同的社会风气。在关爱行动中，有大企业家余彭年，也有歌唱家丛飞。关爱行动中的许多义工或爱心人物也是贫困者，但是这并不妨碍他们为社会作出贡献。

4、促进道德建设。

关爱行动倡导“关爱、互助、感恩、和谐”的仁爱思想，弘扬富有爱心的个人、家庭、企业和社区，在社会生活中营造一种关爱的氛围，树立起是非善恶的评判标准，引导人们的日常行为，推动了道德社会化。

如果深圳关爱行动的实践能够长期开展下去，渐渐内化于人们日常行为的常态道德规范中，那就不必专门设置活动、运动，而成为一种习惯的理所当然的价值和行为。这当然非一日之功，它有赖于整体社会制度和风气的变化。不过，深圳的实践已经让我们看到了这种可能和希望，它为实现十六届六中全会提出的构建和谐社会“良好道德风尚、和谐人际关系”的重要目标迈出了坚实的一步。这是关爱行动更深层面的构建和谐社会的意义。

长效机制探讨

关爱行动目前还处于初期的发展阶段，一方面取得了突出的成绩，另一方面，还没有形成一种长效的运行机制，具体表现为“任务性”较强、政府干预性较强、周期起伏性较强，在某些部门甚至带有完成行政任务的色彩。如何才能够让这项事业长期进行，变成一项个人和组织自发、自觉的行为，在深圳落地生根？这就需要探讨关爱行动的长效机制。探讨关爱行动的长效机制，实际上就是探讨社会公益事业如何能够持续、日常化、规范化。

探索新的模式深圳经验可贵

所谓长效机制，是具体如何行动的策略。一项事业如果长效，则必须遵循三项原则，即社会发展规律、所在社会发展阶段的实际和该事业自身的发展规律。只有这样，才可能找到顺应时代发展、符合实际情况的方案。我们认为，目前深圳公益事业既不可能由政府包办、也不可能完全由社会承担，走政府与社会并重的专业化、组织化道路是一个可行的选择。

从深圳关爱行动的实际情况可以发现，媒体、企业、社会公益组织以及市民大众的力量非常巨大，而且还有很大的潜力可以挖掘，只是以前缺乏调动。关爱行动通过媒体搭建平台，在发动社会因素方面发挥了重要作用。

深圳关爱行动的经验已经让我们看到政府动员社会的力量之大，问卷调查显示，71.1％的市民认为关爱行动是政府动员社会进行社会参与的一种有效途径，充分证明了市民对政府行为的信赖和对政府力量的期待。

我国目前公益事业不发达的原因之一就在于缺乏专业的公益组织。深圳作为特区，经济建设领先于全国，在社会建设方面的探索也走在全国的前列。从公益事业来看，深圳的公益组织发展得比较突出，义工模式已经形成一种品牌，狮子会的活动也开展得较为成功，而红十字会、慈善会、残联等公益组织的工作也都很有特色，是深圳开展公益事业的中坚组织力量。经关爱办的整合后，这些组织在关爱行动中发挥了巨大的作用。

我们提倡政府主导下的社会公益事业，政府和社会的力量并重，既发挥传统上政府整合社会资源能力强的优势，又调动社会大众，培育并充分发挥公益组织在社会公益事业中的能力，走专业化、组织化的道路，共同促进公益事业的发展，探索一个具有中国特色的社会救助新模式。关爱行动取得显著成效正是在这样的道路上不懈探索的结果。

八大方面着手建立长效机制

面向未来、立足深圳社会现在的实际情况，我们总结经验、思索问题、扬长避短，提出从以下方面建设深圳公益事业，使关爱行动实现长效：

1、成立专门协调机构。

有必要成立一个专门协调社会关爱资源的机构，如目前的关爱办这样，超越各具体职能部门，加以总体协调。但是，这个机构应该在具备合理性之外再具备合法性，即在市委主管精神文明单位设立专门机构，配备专职工作人员，而在集中活动期间从各承办单位抽调工作人员。这样能做到常设与临时调用相结合，既充分调动常设工作人员的积极性，也能借用外力和外脑，拓宽工作思路，扩展工作范围。

2、调动市场的力量，建立和完善社会保险制度，将更多的人纳入到社会保险的范围之内。

目前我国政府在面对城市贫困人群的社会救助时采用的是城市居民最低生活保障制度，这一制度的实施对于解决我国城市贫困人群的温饱问题起到了重要作用。在国家制度出台之后，深圳根据自身的社会经济情况，制定了一系列与低保制度相匹配的医疗保险、教育救助和住房福利制度，解决了低保人群的住房、教育、医疗和养老等问题，走在了全国的前列，深得社会好评。然而贫困（低保）线的划定同时将一部分在贫困线上下浮动却无法纳入最低生活保障内的亚贫困人群（以及农民工）排除在救济范围之外。面对这一部分人群，首先需要调动市场的力量，通过第一次分配，以社会保险的方式来解决。

3、政府应继续做好社会保障和社会救助工作，同时提高公务员的服务意识和能力。

政府要明确自身在公益事业中的定位，首先要完成既有社会保障和社会救助职能，由于深圳市委市政府的重视，以及经济的发达，法律和社会制度的健全，深圳市对具有本市户籍的弱势群体做了全面到位的保障。今后需要一如既往地创新工作职能，不断深化和扩展工作范围，逐渐将现有制度之外的弱势群体纳入到保障范围之内。此外，还要提升内部公务员为人民服务的意识，使他们更加积极主动地支持关爱行动，加入到关爱行动中来。

4、改革和完善公益事业捐赠税收优惠政策，鼓励个人和企业对公益事业的投入。

2006年7月，财政部、国家税务总局发文，对五种捐助免征所得税。这五种捐助包括企业、事业单位、社会团体和个人等社会力量向公益性、非营利性慈善组织捐赠。另外，包括向一些公益性基金进行的捐赠，向教育事业、红十字事业、福利性老年服务机构以及公益性青少年活动场所的捐赠等都在减免税收的项目之列。这些与国际接轨的条例和政策的出台，势必会调动企业、社会团体、个人等社会力量的捐赠意愿和热情，促进国家和地方公益事业的发展。深圳作为具有制定地方法律和法规权力的单列市，完全可以出台相应的法律法规，通过税收杠杆调动个人和企业等的捐赠热情和积极性，为关爱活动开辟财源，并营造更热烈的公益氛围。

5、加强企业参与公益的自觉。

首先，加强企业自身组织的建设，保证企业的良性运作和发展；其次，关爱行动要从企业内部开始，首先要关爱好企业自身员工。如果一个企业连自身的员工都关爱不好，那么企业迟早会陷入经营运转危机，又怎么能让关爱行动在企业永不落幕？关爱行动在给予员工物质层面关爱的同时，也要考虑给予精神层面的关爱。这样也能使关爱的精神内化到企业员工内心，调动企业员工参与关爱行动的积极性。为关爱行动提供源源不断的人力支持。

6、建立健全法制法规，推动公益事业的社会组织化。

政府在推进和规范非营利组织、非政府组织的发展、实现政府主导下的社会组织化方面可以发挥积极的作用。由于社会团体的登记成立受现行《社会团体登记管理条例》的限制，首先应当从改革与完善非营利、非政府组织的注册管理制度开始，简化非营利、非政府组织的登记和审批程序，取消主管部门审批制，停止委派和指定非营利组织负责人，采取组织内部民主选举制；调整税收政策、增强非营利、非政府组织的自治、自立能力；树立政府、企业和第三部门是伙伴关系的观念，加大对结社自由权的保障力度。另外，应该兼顾保护、鼓励和管制三者并重的原则，加快制订有关非营利、非政府组织的立法。这些法律法规应包含非营利、非政府组织的合法地位和性质、功能、治理机制、自律规范、募捐对象、标准和限制、报告制度和财务制度等，引导这些组织规范、健康的发展。

7、继续发挥媒体的宣传优势，营造更好的公众心态和舆论环境，引导公益文化的形成。

媒体在宣传策略上，要掌握好技巧，一方面要引起受众的关注，动员公众的参与；另一方面，应该避免受众在新鲜感递减之后，就不再关注公益事业。长期和成熟的社会慈善活动需要规范化和日常化，把帮助别人变成日常生活的一部分，变成个人一个理所当然的价值观。因此媒体在策划报道时要更加注重挖掘关爱活动的真正内涵，更多地报道义工联等社会团体和组织常规、细小而平凡的活动，加以总结和宣传，使关爱的理念能够深入民心。从另一个角度来说，社会生活的多元化，也促使人们对事物进行多角度的思考，仅有一种观察视角、一种报道模式，是远远满足不了读者的需求的。

8、以社区为基础，培养公众的公益意识。

人人都可以奉献爱心，但是公益意识的培养不是一件容易的事情，它需要政府、媒体、企业、非政府组织、非盈利组织、学校、社区等多方面力量的共同努力。这是一种价值观的塑造，尤其是要从青少年学生开始培养，强化家庭示范和学校的引导作用，努力塑造关爱他人的价值观。作为日常生活的社区的关爱氛围建设非常重要，我们从问卷中看到，有17.9％的人是从社区知道关爱行动的。在社区组织常规性的公益活动，不仅可以改善邻里关系，而且可以促发人们关心、关注他人的意识，进而将这种观念由己及人，推广到全社会。梅林一村社区通过组织居民参加各种文娱、体育活动，就收到了良好的效果。